城市地下空间如何规划与开发？请看上海经验

如今，对于城市发展来说，土地资源的利用范围早已不仅限于平面，而是立体的。因此，地下空间的开发和利用日益受到重视。

2023年全国自然资源工作会议提出，鼓励地上地下空间立体开发，用“地下”换“地上”。2021年中国城市地下空间发展蓝皮书数据显示，长三角城市群以及粤港澳大湾区中的珠三角城市群，共同构成主导中国城市地下空间发展的增长极。

有数据显示，早在2020年，我国东部地区的城市地下空间新增建筑面积同比上升，增长率达3.78%，尤其以浙江、江苏、上海最为显著。上海市规划和自然资源局数据显示，上海地下空间已进入快速发展时期，在中心城区基本形成了多中心、网络化的地下空间发展形态。

在开发向下生长的“未来之城”的过程中，如何做到科学规划、合理利用，有步骤地释放地下空间资源潜力?又会遇到哪些困难和挑战?上海的经验或可为解答这些城市发展之问提供有益借鉴。

潜力资源

地下空间开发亮点频频

2023年3月，连通上海虹桥综合交通枢纽与国家会展中心的地下通道hubo商业街全新亮相，不仅为这个2019年年底就已开通的千余米进博会交通配套项目增加了多姿多彩的丰富业态，也为附近工作生活的市民提供了一处便利的超大商业空间。以往行色匆匆的通勤过客们纷纷缓住脚步，重新打量这处风雨不侵的地下交通长廊，将它加入到自己的购物、社交、生活场景中。

“在新城开发、城市更新等成片建设地区，地下空间整体开发模式受到了政府和开发商的青睐。”上海市城市规划设计研究院规划师何耀淳表示。“像虹桥枢纽-国展中心这样的大型项目，从规划之初就明确了地下空间整体规划、逐步开发的原则，从设计到建设再到管理逐步推进落实，可以最大限度实现地下空间的互联互通和功能设施的高效共享。这一举措，不仅能降低开发成本，也有利于空间资源的节约集约利用。”何耀淳说。

如果说地下空间的整体规划开发为城市的未来发展提供了更多想象空间，那么零星闲置的地下空间则为上海老式小区的微更新提供了资源潜力和创新思路。

2021年3月，“闲下来合作社”在上海市长宁区仙霞路社区亮相。这处小而美的社区更新项目旧址是一处已经闲置十余年的地下人防工程。改造后，1100平方米的地下空间被隔成36个格子间，既有供社区居民休闲的活动空间，也有为创业者提供的创业空间和分时共享空间。这里冬暖夏凉，装修设计得也好，有很多新鲜铺子，一点儿也看不出原来地下洞破败的样子。小区居民对这处家附近的“多功能客厅”非常满意，自合作社开张以来，光顾人数与日俱增。

地下商超、地下停车场、地下仓库、地下物流、地下市政设施……在人口密集、寸土寸金的上海，地下空间资源成为了解决“城市病”带来的空间拥堵问题的“处方”，优化了功能布局，提高了城市韧性。

2010年，在静安雕塑公园地下31.5米处，上海世博静安变电站正式投产，成为国内首座500千伏地下变电站，也是全球规模最大、技术最先进的500千伏地下变电站。2019年，当时国内最大的土压平衡盾构法隧道——上海诸光路通道正式通车，该工程为国内首次采用“全预制拼装”的超大直径盾构隧道。2021年，深达58.65米的上海最深基坑项目——苏州河深层排水调蓄管道系统工程云岭西段竖井顺利封底，上海的海绵城市建设再进一程。2022年，上海首个垂直掘进(盾构)地下智慧车库工程——静安区大宁街道的深井停车库正式开挖，项目单个竖井开挖直径达23.02米，是目前世界最大直径竖井，建成后将提供停车位304个，有力缓解街道长期存在的“停车难”压力。

近5年来，上海全面开展架空线入地和合杆整治工作，加快地下综合管廊建设，为公园、绿化腾出了更多地面空间。

三重挑战

安全、秩序和效率

上海地下空间开发始于20世纪60年代的人防工程建设。20世纪90年代以来，随着大规模的旧城改造、新区建设和轨道交通建设，上海的地下空间开发规模迅速扩大。

截至2023年3月28日，上海市共有地下工程43168个，总面积近1.5亿平方米，主要分为生产生活服务设施、公共基础设施和轨道交通设施三类。其中，上海地铁(含上海市和上海大都市圈)是全世界总长度最长的城市轨道交通系统。地下空间大规模开发弥补了城市空间资源紧缺的短板，让上海成为中国地下空间开发规模最大的城市之一，但随之而来的系列问题也逐步显现。

“地下空间开发最重要的是安全问题。”上海市地质调查研究院首席专家史玉金说道。上海作为沿海城市，地下空间开发遇到的两大问题是地下水和软土。在软土地区进行基坑开挖、隧道施工的技术要求很高，如果设计方案不科学或措施不当，就会引起地下水渗漏，造成流砂、边坡失稳及大面积地面塌陷等情况。这意味着上海地下空间开发的成本和风险会更高。“尤其是50米以下的深层地下空间资源开发，尽管现阶段案例不多，但随着深部开发的持续，如何确保施工安全、环境安全和后续运行安全，对现有地下工程技术提出了新的挑战。”史玉金介绍。

不同深度的地下空间开发时序同样重要。上海中心城区15米以内的浅层地下空间已趋于饱和，目前开发主要集中在15米~ 30米的中层地下空间，部分重大工程开发深度已超过30米。各类建筑的地下场室、桩基和各类管线、管道、地下通道、隧道等，勾勒出了地下上海纵横交错的复杂形态。已建成的地下空间设施难以改迁，改造的难度也很大，往往对新规划设施造成较大影响，成为进一步优化空间布局的制约因素。

与地下空间开发利用充分的中心城区相比，郊区地下空间的开发需求较少。而一旦地上建设项目完成，再倒过来进行地下空间开发的难度就很大。长远来看，不利于城市空间资源的节约集约利用。

部分无序开发、设计过时或多头管理的地下空间还存在使用效率低下的问题。由于缺少总体规划、对地下空间资源的认识有限，上海市早期建造的很多地下结构是相互不连通的独立单元，功能相对单一，如今已明显不能满足城市高质量发展的需求。另外，因开发深度不同，原有地下结构的改造难度和成本较高。随着时间推移，这些零散地下空间的使用效率逐渐降低，有的成为了闲置资源。

此外，建设主体多元的各类地下管线，因为产权、使用权和管理权情况复杂，治理难度大，也存在公共事故隐患多的问题。

铺展蓝图

科学规划牵手制度建设

针对上述问题，上海市通过理念突破、规划先行、技术攻关与制度创新，积极应对，不断寻求优化方案。在持续数十年的地下空间开发利用过程中，上海不仅创造了许多经典案例，更逐步形成了系统的支持政策和丰富的管理经验。

上海是全国最早开展地下空间规划的城市，早在2003年就编制了《上海市地下空间概念规划》，确定了上海市地下空间规划原则、目标和总体布局，发挥了规划的引导和控制作用。2008年出台的《上海市地下空间规划编制导则》，完善了地下空间规划编制体系，明确了地下空间规划编制内容、深度和报批程序以及重点地区地下空间规划的相关要求。之后，上海又陆续编制了《上海市地下空间近期建设规划(2007~2012年)》《上海市城市快速轨道交通近期建设规划(2010~2020年)》《上海市综合交通枢纽近期选址规划》《上海市中心城公共绿地规划》《上海市民防工程专业规划纲要》《上海市民防骨干工程布局规划》和一大批重点地区地下空间详细规划。黄浦、卢湾、宝山、虹口、嘉定等区还编制了地下空间分区规划。2012年制定的《上海市城市地下空间开发利用和保护“十二五”规划》，提出了“统筹协调、有序开发、合理利用、有效保护”的指导方针。随着“上海2035总规”的贯彻落实，新一轮的地下空间专项规划正在编制中。2020年11月，《上海临港新片区地下空间规划设计导则(试行)》发布，首次提出按照地下城市的系统功能要求指导地下空间规划设计，规划形成“一核三轴多节点”的网络化地下空间，实现地下空间的竖向分层、横向连通、有机生长。2021年3月，《上海市新城规划设计导则》发布，提出规模化开发地下空间，建设“地下城”，并提出“重点地区地下建筑量达到地面建筑量50%左右;新建市政设施(含变电站、排水泵站、垃圾中转站等)地下化比例达到100%”等关键指标。

上海同样也是全国最早开展城市地下空间资源调查和评价工作的城市。作为全国地质资料信息集群化的试点单位，自2009年开始，上海市地质调查研究院持续开展了全市地下空间初始调查，全面准确地查清了上海已开发利用地下空间的“四至”、形状、埋深和用途等空间信息，建立了覆盖全市的地下空间基础数据库，为地下空间规划、用地审批和地下地籍管理工作提供了坚实的技术支撑。

“通过整合海量地质钻孔、监测数据和地下空间调查数据，我们能以三维模型的形式直观看到中心城区地下200米以内、全市地下100米以内的完整地下世界。这意味着我们可以对不同层次的地下空间资源数量及质量给出更科学、更精准的评价，对深层地下空间建设项目的选址和建设进行风险评估和开发建议。”史玉金说。根据地质条件的不同，该院提出了地下空间开发用途管制分区，将全市划分为地下空间禁止开发区、限制开发区和适宜开发区。在北横通道等地下工程选址中，这套可视化数据系统发挥了重要作用，不仅方便在工程规划中提前考虑避让已有地下建(构)筑物，还能全面准确评估工程实施中的建(构)筑物拆迁量。

在地下空间管理方面，上海积极探索出台了系列法律法规和管理制度。2010年以来，不仅建立了全市地下空间管理联席会议制度加强相关部门间的协作管理，还相继颁布实施了《上海市地下空间安全使用管理办法》《上海市地面沉降防治管理条例》《上海市地下空间规划建设条例》等系列法规，要求地下空间开发应当遵循统筹规划、综合开发、合理利用、安全环保、公共利益优先、地下与地上相协调的原则，并对地下空间实行分层利用。2013年，上海发布了《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记规定》，加强地下空间地籍管理，提出了不同类型地下空间权利设置与确权登记的针对性政策建议，储备了空间资源不动产确权登记的技术方法。同年出台的《上海市地下建设用地使用权出让规定》明确经营性地下建设用地使用权实行有偿使用制度，并按照“鼓励开发、分层利用、区分用途、地下与地上相协调”的原则确定了地下空间地价测算规则。

“十四五”时期，上海提出加快推进新城规划建设。在嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇“五个新城”建设规划中，上海强化了地下空间在提高城市韧性、布局智慧基建、提升防灾能力等方面的重要作用。地下空间资源尤其是深层地下空间资源作为不可再生的自然资源，其有序开发和合理保护得到了政府部门和社会公众越来越多的重视和关注。

随着上海市“五个新城”建设的推进，韧性城市、海绵城市、立体城市等新理念以及数字孪生城市等新技术为人们描绘出了一个安全有序、生态环保、高效智能、互联互通、功能完备的未来地下城。比如，临港新城正在大力推进基于地下空间的数字孪生城建设。截至2022年年底，数字孪生城已完成5390个地下构筑物、6343.7公里地下管线等基础底图搭建。预计到2025年，临港新城数字孪生城基础平台将初步建成，具备对重点应用场景的平台级支撑能力，实现“地上地下一体、现实与规划融合生长”。

此外，上海将进一步理顺地下空间管理机制，加强全市地下空间资源动态监测体系和地下重大基础设施安全预警体系建设，完善不同类别地下空间开发的建设标准、审批流程、管理模式，提升数字孪生城市等新技术的应用水平。

向下生长的未来之城，一切都是进行时。下一步，上海将积极拥抱未来，并通过自身探索，为国土空间立体开发和土地资源节约集约利用探索更多可能性。